余秀娟，系江苏现代资产投资治理参谋无限公司PPP事业部研究员，现代研究院研究员。

要害词：乡镇污水PPP运作恍惚要害问题建议

1、乡镇污水处置布景

按照乡镇情况管理的相干界定，乡镇污水是指生齿在1万人以下行政村和天然村，在平常糊口或出产所发生的污水。

（一）乡镇污水管理势在必行

跟着社会经济的快速成长，居平易近经济收入不竭提高，居平易近的糊口体例也产生了庞大转变，自来水的普和，卫生洁具、洗衣机、洗澡等举措措施也走进泛泛苍生家，使得乡镇人均糊口用水量和污水排放量增添，同时因为化肥的年夜量利用，削减了保守农家肥的利用，形成乡镇糊口污水掉去了主要消化路子。乡镇糊口污水的无序排放，未经处置、操纵的粪便和各类污水严峻污染了泥土、地表水和地下水，成为乡镇情况的主要污染源。这类环境形成了乡镇河流水体变黑变臭、鱼虾绝迹、蚊蝇滋长的现象，污水中病菌虫卵引发的疾病传布，使大众的身体健康遭到极年夜要挟，乡镇糊口污水管理已燃眉之急。

（二）乡镇糊口污水市场前景广漠

按照住建部每一年的全国城镇污水处置举措措施扶植和运转环境的传递能够看出，我国今朝90%以上的县城都建成了污水处置厂，城镇污水管理范畴已接近饱和状况，所以在近几年的市政污水管理的合作愈来愈剧烈，显现一片红海的市场情势。与此同时，乡镇污水管理市场则具有着庞大的短板。2012年，全国村落污水处置率仅为7%，和城镇污水处置率差距庞大。

按照环保部2013年11月印发的《农村糊口污水处置项目扶植与投资指南》，2014年农村污水份散处置举措措施投资单价为5000元/吨。市场则估计2017年农村污水排放量年夜约为148亿吨，假如依照农村污水处置率到达20%计较，2017年农村污水处置潜伏市场范围将到达408亿元，且不包括举措措施建成后的运营市场范围。固然乡镇糊口污水管理单个处置范围比力小，但全国有2856个县、40906个乡，和几十万个村，所以市场范围也将是城镇污水管理的数十倍。是以，与城镇污水处置的红海市场比拟，乡镇糊口污水处置的市场有更广漠的前景。

（三）乡镇糊口污水管理政策

新中国成立今后的很长一段时候，我国公用事业实施当局投资、扶植和运营的高度集中、按打算设置装备摆设的当局财务供给体例。我国乡镇污水处置举措措施很长时候是依照当局的财务能力进行当局资金供给投资模式，但全体举措措施推动速度较慢。斟酌到当局财务自有资金的无限，最近几年来乡镇污水处置首要采纳当局投融资平台融资扶植的模式，经由过程积极申请国度政策性贷款，下降全体资金投入本钱。整体上对乡镇污水处置举措措施还没有成立一整套投资、扶植、运营、付费报答运作机制，限制了乡镇污水处置举措措施的成长。

为改良乡镇生态情况，管理乡镇糊口污水，国度前后出台了一系列的政策为乡镇水情况改良奠基了政策根本。2016年10月，财务部《关在在公共办事范畴深切推动当局和社会本钱合作工作的通知》（财金[2016]90号）提出“在垃圾处置、污水处置等公共办事范畴，项目一般有现金流，市场化水平较高，PPP模式应用较为普遍，操作相对成熟，各地新建项目要‘强迫’利用PPP模式”。

2017年2月，《国务院办公����Ϸapp厅<关在立异农村根本举措措施投融资体系体例机制的指点定见>》（国办发[2017]17号）要求“建立多元化投融资新款式,对农村供水、污水垃圾处置等有必然收益的根本举措措施，扶植投入以当局和社会本钱为主，积极指导农人投入”、“撑持各地经由过程当局和社会本钱合作模式，指导社会本钱投向农村根本举措措施范畴”、“撑持处所当局将农村根本举措措施项目全体打包，提高收益能力，并成立运营抵偿机制，保障社会本钱取得公道投资报答”。

2017年7月，《财务部住房城乡扶植部农业部情况庇护部<关在当局介入的污水、垃圾处置项目周全实行PPP模式的通知>》（财建[2017]455号）提出，“对当局介入的污水、垃圾处置项目周全实行当局和社会本钱合作（PPP）模式，加年夜对各类财务资金的整协力度，涉农资金整合中充实兼顾农村污水、垃圾处置相干撑持资金，优先撑持平易近营本钱介入的项目。”

是以，从现有政策文件来看，乡镇污水处置举措措施要采纳PPP运作模式，依照PPP规范严酷操作。对前期由当局方或国企平台公司推动的项目需要转化为PPP模式。

2、乡镇污水PPP项目运作模式

（一）乡镇污水处置举措措施PPP运作体例

按照我国乡镇糊口污水处置举措措施的成长近况，其PPP运作能够三种体例：BOT、ROT和TOT，触及分歧阶段项目标可采纳组合体例。

1、若属在新建项目，则建议采取BOT模式运作，由当局和社会本钱配合成立项目公司，项目公司担任乡镇糊口污水垃圾处置举措措施的扶植、运营，合作期满后项目公司将所有项目举措措施无缺无偿移交当局。运作体例以下图：

图1-1新建乡镇糊口污水管理项目PPP项目运作体例

若前期已由当局部分或国企平台公司展开了前期初步工作，包罗立项、可研、征地拆迁等，将来其收入将由新设立的项目公司一次性付出给相干单元，项目立项变动至项目公司。

2、若属在现有项目标提标革新，则建议采取ROT模式运作，由当局和社会本钱成立项目公司，项目公司担任提标革新部门的投资、扶植和全体糊口污水垃圾处置举措措施的运营，合作期满后项目公司将所有项目举措措施无缺无偿移交当局。运作体例以下图：

图1-2乡镇糊口污水管理提标项目PPP项目运作体例

若提标革新前期已由当局部分或国企平台公司展开了前期初步工作，包罗立项、可研、征地拆迁等，将来其收入将由新设立的项目公司一次性付出给相干单元，项目立项变动至项目公司。

3、若属在既有存量项目，则建议采取TOT模式运作，视项目举措措施的资产权属环境，采取基在运营权或基在资产的TOT模式，即由当局和社会本钱配合成立项目公司，当局将乡镇糊口污水垃圾处置举措措施的运营权或资产权属让渡给项目公司，由项目公司担任乡镇糊口污水垃圾处置举措措施的运营，合作期满后项目公司将所有项目举措措施无缺无偿移交当局。运作体例以下图：

存量项目触及鸿沟规模简直定、权益放置、资产评估等，项今朝期工作发生的费用一样可进入项目总投资。

（二）国内近似PPP项目案例

今朝我国关在乡镇污水处置举措措施已呈现一批PPP项目，其投资范围凡是在3-6亿元，首要采纳BOT运作体例，部门存量项目触及TOT存量运作，当局出资持股比例为10-30%，PPP报答机制为首要为当局付费，合作刻日凡是在25-30年。详情以下表所示：

3、乡镇污水PPP要害问题与建议

按照乡镇污水处置举措措施的非凡环境，其PPP运作触及的要害问题有：

（一）PPP项目规模的触及配套管网

以往乡镇污水处置项目标厂网或污水处置举措措施和网是分手的，即污水处置厂或污水处置举措措施是PPP、BOT的模式，管网由当局扶植和治理。而按照《关在推动水污染防治范畴当局和社会本钱合作的实行定见》（财建[2015]90号），“鼓动勉励实行城乡供排水一体、厂网一体和行业打包，实现组合开辟。”

就乡镇污水处置的现实运作近况阐发，不管是处所的行业主管部分，仍是各地的乡镇当局，没有足够的人员和专业手艺保护管网，形成管网侵蚀荒疏；同时，比拟污水处置举措措施，管网投资金额较年夜，自行扶植管网会给本地当局带来较年夜的短时间付出压力，形成今朝管网配套跟不上的近况。

是以，采取PPP模式运作时，建议当局采取厂网一体化的体例，由项目公司兼顾担任污水处置举措措施和管网的扶植和运维，光滑合作期内的财务收入义务，而属地当局担任监管和查核，以晋升举措措施和管网的运营效力。当管网进入项目公司后，带来当局方年度收入的增添，需要分析斟酌财务的承受能力。

（二）乡镇污水处置体例对PPP运作的影响

乡镇污水处置有多种体例，别离是建厂接收处置、集中处置、分离处置等体例，当局方需要计划肯定合适的污水处置体例。建厂接收处置是将乡镇污水经由过程管网搜集后送入市政污水管网，同一纳入污水处置厂进行处置；如本地不知足扶植污水处置厂的前提，则能够按照本地现实环境扶植集中处置举措措施进行处置；如本地不知足敷设污水管网和扶植污水处置厂的前提，则可扶植分离式处置举措措施进行处置。

分歧的污水处置体例会致使项目标付费计量体例有所分歧。如采取建厂接收处置，则可依照城市污水处置付费体例，当局根据污水处置量进行付费，合用在乡镇住户较为集中、易在敷设管网、污水量较年夜的区域；如采取集中处置体例或分离处置体例，则一般可依照污水处置的户数进行付费，合用在乡镇住户较分离、管网敷设难度年夜、污水量较小的地域。

同时，分歧的污水处置体例也使得当局对项目标绩效查核监管体例和查核目标分歧。若采取建厂接收处置体例，当局一般集中对污水处置厂进行查核，查核主体明白且易在治理；若采取集中或分离处置体例，则当局需要按村或按户进行查核，查核体例凡是为抽检，监管规模较年夜，查核目标的设想较为复杂。

（三）乡镇污水项目需要两边合作双赢

乡镇污水项目触及的扶植、运营内容更加分离，治理对象更加复杂，配套举措措施落实难度更年夜，需要PPP中当局方供给加倍切实的合作帮忙，包罗:项目触及人员的调和沟通、举措措施运营治理等方面，凡是乡镇污水项目要成立特地的实行机构、本地乡镇机构和社会本钱构成的调和治理机构。同时乡镇污水处置举措措施的用量具有更年夜的变更风险，需要设想加倍得当的保障机制，确保社会本钱能不变持久办事，当局方能取得满足的污水处置办事。

（四）社会本钱的响应

凡是乡镇污水处置项目标范围较小，项目投资额较小，且区域较为分离，若以单个项目或各个乡镇零丁运作，则社会本钱的响应水平较低，买卖流程冗杂，买卖本钱较高；同时从当局监管效力方面考量，若统一地域有多个彼此自力的公司担任统一类型项目标运营，则加年夜了当局的监管幅度和调和难度。

是以，乡镇污水处置PPP模式运作时更偏向在采取区域性绑缚运作的体例，由项目公司同一担任该区域的污水处置的扶植和运营，而当局担任兼顾监管。斟酌到乡镇污水处置的收益无限，在此环境下可斟酌作为当局方出资代表的国企增添股权占比，并为项目供给必然的融资撑持，晋升项目标吸引力。同时具有投资、运营能力的国企可引入财政投资人合伙组建公司作为社会本钱方介入PPP项目。

若零丁由国企平台公司扶植和授权运营，或有企业平台公司零丁作为社会本钱方均不合适政策提倡。

（五）项目付费来历

一般的乡镇污水处置项目触及规模广、投资年夜、时限长，且项目好处相干各方诉求较多，在统筹各方好处的条件下，当局该当完美并明白项目付费来历。分歧在城市污水处置项目，处所财务部分能够从自来船脚用中提取污水处置费，乡镇污水处置费征收比例和尺度偏低，使得出入差额较年夜，难以保持一般运转。

是以，当局在采取PPP模式运作时，需要了了项目付费主体、付费来历、建立清楚的报答机制，实现可延续成长。乡镇污水处置举措措施项目进一步完美污水征收系统，同时要积极争夺中心、省出台的就乡镇污水相干的政策津贴、政策性贷款、撑持性资金等。本地当局也可视具体环境从城市收取的污水处置费做一些财务转移付出，用来撑持乡镇污水处置项目，待乡镇污水处置市场较为成熟时，再由乡镇污水处置项目自力更生，以此增进乡镇污水处置项目健康成长。

图解乡镇污水处置的PPP运作模式PPP年夜课堂01-13 17:24+存眷

作者简介

余秀娟，系江苏现代资产投资治理参谋无限公司PPP事业部研究员，现代研究院研究员。

摘要：PPP模式利用到乡镇污水处置不但有污水管理的实际需乞降市场前景，并且一系各国家政策文件更是奠基了乡镇污水处置PPP运作的政策根本。本文按照我国乡镇糊口污水处置举措措施投资扶植需求，有针对性供给BOT、ROT和TOT分歧运作体例，并对影响乡镇污水处置PPP项目运作的要害问题进行阐发，提出建议。

1、乡镇污水处置布景

按照乡镇情况管理的相干界定，乡镇污水是指生齿在1万人以下行政村和天然村，在平常糊口或出产所发生的污水。

（一）乡镇污水管理势在必行

跟着社会经济的快速成长，居平易近经济收入不竭提高，居平易近的糊口体例也产生了庞大转变，自来水的普和，卫生洁具、洗衣机、洗澡等举措措施也走进泛泛苍生家，使得乡镇人均糊口用水量和污水排放量增添，同时因为化肥的年夜量利用，削减了保守农家肥的利用，形成乡镇糊口污水掉去了主要消化路子。乡镇糊口污水的无序排放，未经处置、操纵的粪便和各类污水严峻污染了泥土、地表水和地下水，成为乡镇情况的主要污染源。这类环境形成了乡镇河流水体变黑变臭、鱼虾绝迹、蚊蝇滋长的现象，污水中病菌虫卵引发的疾病传布，使大众的身体健康遭到极年夜要挟，乡镇糊口污水管理已燃眉之急。

（二）乡镇糊口污水市场前景广漠

按照住建部每一年的全国城镇污水处置举措措施扶植和运转环境的传递能够看出，我国今朝90%以上的县城都建成了污水处置厂，城镇污水管理范畴已接近饱和状况，所以在近几年的市政污水管理的合作愈来愈剧烈，显现一片红海的市场情势。与此同时，乡镇污水管理市场则具有着庞大的短板。2012年，全国村落污水处置率仅为7%，和城镇污水处置率差距庞大。

按照环保部2013年11月印发的《农村糊口污水处置项目扶植与投资指南》，2014年农村污水份散处置举措措施投资单价为5000元/吨。市场则估计2017年农村污水排放量年夜约为148亿吨，假如依照农村污水处置率到达20%计较，2017年农村污水处置潜伏市场范围将到达408亿元，且不包括举措措施建成后的运营市场范围。固然乡镇糊口污水管理单个处置范围比力小，但全国有2856个县、40906个乡，和几十万个村，所以市场范围也将是城镇污水管理的数十倍。是以，与城镇污水处置的红海市场比拟，乡镇糊口污水处置的市场有更广漠的前景。

（三）乡镇糊口污水管理政策

新中国成立今后的很长一段时候，我国公用事业实施当局投资、扶植和运营的高度集中、按打算设置装备摆设的当局财务供给体例。我国乡镇污水处置举措措施很长时候是依照当局的财务能力进行当局资金供给投资模式，但全体举措措施推动速度较慢。斟酌到当局财务自有资金的无限，最近几年来乡镇污水处置首要采纳当局投融资平台融资扶植的模式，经由过程积极申请国度政策性贷款，下降全体资金投入本钱。整体上对乡镇污水处置举措措施还没有成立一整套投资、扶植、运营、付费报答运作机制，限制了乡镇污水处置举措措施的成长。

为改良乡镇生态情况，管理乡镇糊口污水，国度前后出台了一系列的政策为乡镇水情况改良奠基了政策根本。2016年10月，财务部《关在在公共办事范畴深切推动当局和社会本钱合作工作的通知》（财金[2016]90号）提出“在垃圾处置、污水处置等公共办事范畴，项目一般有现金流，市场化水平较高，PPP模式应用较为普遍，操作相对成熟，各地新建项目要‘强迫’利用PPP模式”。

2017年2月，《国务院办公厅<关在立异农村根本举措措施投融资体系体例机制的指点定见>》（国办发[2017]17号）要求“建立多元化投融资新款式,对农村供水、污水垃圾处置等有必然收益的根本举措措施，扶植投入以当局和社会本钱为主，积极指导农人投入”、“撑持各地经由过程当局和社会本钱合作模式，指导社会本钱投向农村根本举措措施范畴”、“撑持处所当局将农村根本举措措施项目全体打包，提高收益能力，并成立运营抵偿机制，保障社会本钱取得公道投资报答”。

2017年7月，《财务部住房城乡扶植部农业部情况庇护部<关在当局介入的污水、垃圾处置项目周全实行ppp模式的通知>》（财建[2017]455号）提出，“对当局介入的污水、垃圾处置项目周全实行当局和社会本钱合作（PPP）模式，加年夜对各类财务资金的整协力度，涉农资金整合中充实兼顾农村污水、垃圾处置相干撑持资金，优先撑持平易近营本钱介入的项目。”

是以，从现有政策文件来看，乡镇污水处置举措措施要采纳PPP运作模式，依照PPP规范严酷操作。对前期由当局方或国企平台公司推动的项目需要转化为PPP模式。

2、乡镇污水PPP项目运作模式

（一）乡镇污水处置举措措施PPP运作体例

按照我国乡镇糊口污水处置举措措施的成长近况，其PPP运作能够三种体例：BOT、ROT和TOT，触及分歧阶段项目标可采纳组合体例。

1、若属在新建项目，则建议采取BOT模式运作，由当局和社会本钱配合成立项目公司，项目公司担任乡镇糊口污水垃圾处置举措措施的扶植、运营，合作期满后项目公司将所有项目举措措施无缺无偿移交当局。运作体例以下图：

图1-1新建乡镇糊口污水管理项目PPP项目运作体例

若前期已由当局部分或国企平台公司展开了前期初步工作，包罗立项、可研、征地拆迁等，将来其收入将由新设立的项目公司一次性付出给相干单元，项目立项变动至项目公司。

2、若属在现有项目标提标革新，则建议采取ROT模式运作，由当局和社会本钱成立项目公司，项目公司担任提标革新部门的投资、扶植和全体糊口污水垃圾处置举措措施的运营，合作期满后项目公司将所有项目举措措施无缺无偿移交当局。运作体例以下图：

图1-2乡镇糊口污水管理提标项目PPP项目运作体例

若提标革新前期已由当局部分或国企平台公司展开了前期初步工作，包罗立项、可研、征地拆迁等，将来其收入将由新设立的项目公司一次性付出给相干单元，项目立项变动至项目公司。

3、若属在既有存量项目，则建议采取TOT模式运作，视项目举措措施的资产权属环境，采取基在运营权或基在资产的TOT模式，即由当局和社会本钱配合成立项目公司，当局将乡镇糊口污水垃圾处置举措措施的运营权或资产权属让渡给项目公司，由项目公司担任乡镇糊口污水垃圾处置举措措施的运营，合作期满后项目公司将所有项目举措措施无缺无偿移交当局。运作体例以下图：

存量项目触及鸿沟规模简直定、权益放置、资产评估等，项今朝期工作发生的费用一样可进入项目总投资。

（二）国内近似PPP项目案例

今朝我国关在乡镇污水处置举措措施已呈现一批PPP项目，其投资范围凡是在3-6亿元，首要采纳BOT运作体例，部门存量项目触及TOT存量运作，当局出资持股比例为10-30%，PPP报答机制为首要为当局付费，合作刻日凡是在25-30年。详情以下表所示：

3、乡镇污水PPP要害问题与建议

按照乡镇污水处置举措措施的非凡环境，其PPP运作触及的要害问题有：

（一）PPP项目规模的触及配套管网

以往乡镇污水处置项目标厂网或污水处置举措措施和网是分手的，即污水处置厂或污水处置举措措施是PPP、BOT的模式，管网由当局扶植和治理。而按照《关在推动水污染防治范畴当局和社会本钱合作的实行定见》（财建[2015]90号），“鼓动勉励实行城乡供排水一体、厂网一体和行业打包，实现组合开辟。”

就乡镇污水处置的现实运作近况阐发，不管是处所的行业主管部分，仍是各地的乡镇当局，没有足够的人员和专业手艺保护管网，形成管网侵蚀荒疏；同时，比拟污水处置举措措施，管网投资金额较年夜，自行扶植管网会给本地当局带来较年夜的短时间付出压力，形成今朝管网配套跟不上的近况。

是以，采取PPP模式运作时，建议当局采取厂网一体化的体例，由项目公司兼顾担任污水处置举措措施和管网的扶植和运维，光滑合作期内的财务收入义务，而属地当局担任监管和查核，以晋升举措措施和管网的运营效力。当管网进入项目公司后，带来当局方年度收入的增添，需要分析斟酌财务的承受能力。

（二）乡镇污水处置体例对PPP运作的影响

乡镇污水处置有多种体例，别离是建厂接收处置、集中处置、分离处置等体例，当局方需要计划肯定合适的污水处置体例。建厂接收处置是将乡镇污水经由过程管网搜集后送入市政污水管网，同一纳入污水处置厂进行处置；如本地不知足扶植污水处置厂的前提，则能够按照本地现实环境扶植集中处置举措措施进行处置；如本地不知足敷设污水管网和扶植污水处置厂的前提，则可扶植分离式处置举措措施进行处置。

分歧的污水处置体例会致使项目标付费计量体例有所分歧。如采取建厂接收处置，则可依照城市污水处置付费体例，当局根据污水处置量进行付费，合用在乡镇住户较为集中、易在敷设管网、污水量较年夜的区域；如采取集中处置体例或分离处置体例，则一般可依照污水处置的户数进行付费，合用在乡镇住户较分离、管网敷设难度年夜、污水量较小的地域。

同时，分歧的污水处置体例也使得当局对项目标绩效查核监管体例和查核目标分歧。若采取建厂接收处置体例，当局一般集中对污水处置厂进行查核，查核主体明白且易在治理；若采取集中或分离处置体例，则当局需要按村或按户进行查核，查核体例凡是为抽检，监管规模较年夜，查核目标的设想较为复杂。

（三）乡镇污水项目需要两边合作双赢

乡镇污水项目触及的扶植、运营内容更加分离，治理对象更加复杂，配套举措措施落实难度更年夜，需要PPP中当局方供给加倍切实的合作帮忙，包罗:项目触及人员的调和沟通、举措措施运营治理等方面，凡是乡镇污水项目要成立特地的实行机构、本地乡镇机构和社会本钱构成的调和治理机构。同时乡镇污水处置举措措施的用量具有更年夜的变更风险，需要设想加倍得当的保障机制，确保社会本钱能不变持久办事，当局方能取得满足的污水处置办事。

（四）社会本钱的响应

凡是乡镇污水处置项目标范围较小，项目投资额较小，且区域较为分离，若以单个项目或各个乡镇零丁运作，则社会本钱的响应水平较低，买卖流程冗杂，买卖本钱较高；同时从当局监管效力方面考量，若统一地域有多个彼此自力的公司担任统一类型项目标运营，则加年夜了当局的监管幅度和调和难度。

是以，乡镇污水处置PPP模式运作时更偏向在采取区域性绑缚运作的体例，由项目公司同一担任该区域的污水处置的扶植和运营，而当局担任兼顾监管。斟酌到乡镇污水处置的收益无限，在此环境下可斟酌作为当局方出资代表的国企增添股权占比，并为项目供给必然的融资撑持，晋升项目标吸引力。同时具有投资、运营能力的国企可引入财政投资人合伙组建公司作为社会本钱方介入PPP项目。

若零丁由国企平台公司扶植和授权运营，或有企业平台公司零丁作为社会本钱方均不合适政策提倡。

（五）项目付费来历

一般的乡镇污水处置项目触及规模广、投资年夜、时限长，且项目好处相干各方诉求较多，在统筹各方好处的条件下，当局该当完美并明白项目付费来历。分歧在城市污水处置项目，处所财务部分能够从自来船脚用中提取污水处置费，乡镇污水处置费征收比例和尺度偏低，使得出入差额较年夜，难以保持一般运转。

是以，当局在采取PPP模式运作时，需要了了项目付费主体、付费来历、建立清楚的报答机制，实现可延续成长。乡镇污水处置举措措施项目进一步完美污水征收系统，同时要积极争夺中心、省出台的就乡镇污水相干的政策津贴、政策性贷款、撑持性资金等。本地当局也可视具体环境从城市收取的污水处置费做一些财务转移付出，用来撑持乡镇污水处置项目，待乡镇污水处置市场较为成熟时，再由乡镇污水处置项目自力更生，以此增进乡镇污水处置项目健康成长。

作者简介

余秀娟，系江苏现代资产投资治理参谋无限公司PPP事业部研究员，现代研究院研究员。